Moción de censura

Esta última legislatura ha supuesto, en términos de historia reciente, dos hitos relevantes, tanto en su comienzo como en su final. Nació de una moción de censura, la primera que triunfa durante la vigencia de nuestra actual Constitución; y finalizó con el rechazo de los Presupuestos Generales del Estado, convirtiéndose en la presidencia de Gobierno más corta desde 1978. Ambos aspectos (el que dio origen al Gobierno de Pedro Sánchez y el que le puso fin) guardan una relación que quizás no se ha destacado convenientemente y que demuestra un paralelismo. Veámoslo.

La moción de censura ha sido históricamente un instrumento para derribar al Gobierno, y no para crear otro nuevo. En un principio los ministros solo eran responsables por infracciones penales (es decir, por delitos) que derivaba de dos circunstancias. La primera, según vimos al hablar del Rey («King can do no wrong»), surgía cuando este último cometía una infracción que había sido refrendada por el ministro de turno. En este caso, dicho ministro se endosaba la responsabilidad que debiera haber asumido el Rey, y devenía penalmente responsable. La segunda circunstancia por la que los ministros podían ser encausados respondía de su consideración de agentes puramente ejecutivos: su misión se reducía a ejecutar fielmente las leyes aprobadas por el Parlamento, y si no lo hacían así, debían sufrir las consecuencias criminales por faltar a la voluntad del pueblo.

Esta situación comenzó a replantearse a medida que los ministros fueron consolidándose tanto orgánica como funcionalmente. Desde el primer punto de vista, dejaron de ser figuras aisladas para integrarse en un órgano colegiado (Consejo de Ministros o Gobierno) presidido por uno de sus miembros (primero denominado Primer Ministro y luego simplemente Presidente). Desde el punto de vista funcional, ese Gobierno recién nacido dejó de dedicarse solamente a ejecutar leyes; se consideró que tenía que contar con un margen de libertad para actuar y adoptar decisiones puramente políticas que dieron lugar a un nuevo poder estatal: la función de gobierno o dirección política.

Todo ello hizo necesario el que surgiese un mecanismo para responsabilizar al Gobierno cuando esas decisiones no eran acertadas. Ya no se trataba de que pudiesen cometer delitos, sino también de que, en su libertad de decisión, podían adoptar medidas perjudiciales, impopulares o que, en definitiva, disgustaran al Parlamento que representaba al pueblo. Exigirles responsabilidad penal por esas conductas no resultaba operativo porque no existía delito alguno, sino simplemente decisiones inadecuadas. Así que se ideó el «voto de censura»: el Parlamento censuraba a los ministros, y en ese caso el Rey percibía que ya no contaban con el apoyo de la cámara, lo que le obligaba a destituirlos. Aunque en un primer momento esas censuras podían dirigirse contra cualquier ministro (y era solo él el que resultaba destituido) la lógica del Gobierno y de su presidencia cambió las tornas: el Gobierno era un órgano colegiado y solidario, de modo que la moción de censura se dirigía contra el Presidente, y su caída provocaba la de todos los demás miembros del gabinete.

Como puede verse, esta última configuración del voto de censura (hoy denominado «moción de censura») es la que existe a día de hoy: una minoría parlamentaria (al menos 35 diputados) puede proponerla, y si vota a su favor la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (es decir, al menos 176), el Presidente pierde su cargo, y con él también los ministros. Ahora bien, en el siglo XIX las mociones de censura empezaron a acarrear un problema de gobernabilidad: las fuerzas parlamentarias opuestas a un Gobierno se ponían de acuerdo para derribarlo, pero luego eran incapaces de consensuar un Presidente que sustituyera al recién derribado, lo que provocaba un vacío institucional. Para remediarlo, el llamado «constitucionalismo de entreguerras» (doctrina que surge, como su nombre indica, entre las dos Guerras Mundiales) ideó la denominada «moción de censura constructiva»: al proponer la moción de censura, debía incluirse un candidato alternativo a la Presidencia. De este modo, si la moción triunfaba se producía un doble efecto: el Presidente y su Gobierno eran destituidos, y resultaba automáticamente investido el candidato propuesto.

Este modelo es precisamente el que sigue nuestra Constitución. Y es lo que dificulta que las mociones de censura suelan fructificar: aparte de requerir una mayoría reforzada (mayoría absoluta, como hemos visto) es complicado que fuerzas de oposición, de ideologías muy distintas, se pongan de acuerdo para respaldar a un candidato alternativo que a la fuerza estará más próximo a una de ellas. Por ese motivo, hasta la moción de censura sobre Mariano Rajoy nunca había sido posible que una moción de censura triunfase.

Pero vamos con el final de la legislatura: el rechazo a los presupuestos generales del Estado. ¿Qué tienen que ver con el modo en que comenzó el mandato de Pedro Sánchez? Todo el mundo sabe que la de presupuestos no es una ley cualquiera, ya que determina toda la política del siguiente año al fijar los ingresos y gastos previstos. Por ese motivo, en algunos países como Gran Bretaña, aunque las normas escritas no lo digan expresamente, existen unas prácticas políticas que determinan que rechazar los presupuestos es lo mismo que censurar al Gobierno y que acarrea las mismas consecuencias: dimisión.

En España no operamos con prácticas políticas. Lo que rige es aquello que fija la Constitución, y esta no obliga a que el Gobierno caiga por el hecho de que sus presupuestos sean vetados. Sin embargo, hay que decir que desde un punto de vista político es coherente que voluntariamente el Presidente dimita en esa situación. En este sentido, al menos desde un punto de vista práctico, sí que puede decirse que Pedro Sánchez llegó al Gobierno y salió de él del mismo modo: con un voto de reprobación parlamentario; a Rajoy, en la investidura; a los presupuestos, en su caída.